недеља, 26. јун 2011.

ĆUTANJE ADMINISTRACIJE

Život u savremenim razvijenim državama obilježava velika brzina protoka informacija. Zahvaljujući tehnološkom napretku i informatičkoj revoluciji, komunikacija između pojedinaca ubrzana je do granica koje su samo prije nekoliko decenija, ili čak godina, izgledale nedostižnima, što je uzrokovalo i ubrzavanje samog pravnog života. Najčešća “zagušenja” se javljaju upravo u postupcima koji se vode pred sudovima i organima javne uprave. Svakako je najgora i najopasnija posljedica koju takva kašnjenja za sobom nose gubitak povjerenja građana u institucije državne vlasti. Nepotrebno je i isticati da takav gubitak vjere može pogodovati razvoju korupcije.
Nesumljivo je da se razrješenju navedenih problema treba pristupiti multidisciplinarno i da će porast obučenosti kadrova u upravi u korišćenju informacionih tehnologija biti od velikog značenja, ali za razriješenje ovog problema mora se stvoriti efikasan i razrađen normativni sistem zaštite od nepostupanja i odugovlačenja u postupcima upravnih i pravosudnih organa.
Specifičnost je situacija u kojoj organ javne uprave ćuti u tome što upravnog akta nema i što se nezakonitost ne može utvrditi na osnovu takvoga akta. U tim je situacijama izvjesno jedino da organ javne uprave u određenom roku nije donio upravni akt te je na taj način zakoračio u područje nezakonitosti.
U uporednoj praksi se ćutanje uprave se tretira na dva dijametralno suprotna načina. Prvi ćutanju uprave daje određeno značenje, dok drugi takvo značenje ćutanju negiraju.
U prvome slučaju pravni poredci činjenicu nepostojanja upravnog akta posmatraju kroz prizmu pravnih fikcija te takve fikcije polariziraju – u jednome se slučaju, s gledišta stranke, ćutanju pripisuje određeno pozitivno značenje dok se u drugom slučaju ćutanju pridaju određeno negativno značenje. Kod pozitivne fikcije se fingira da je organ javne uprave udovoljio svim zahtjevima stranke koje je ona u svojemu zahtjevu iznijela, odnosno da je njezin zahtjev u cijelosti pozitivno riješen »stvarnim« upravnim aktom. Logiku takvoga rješavanja problema ćutanja upravnih organa potrebno je potražiti u pokušaju discipliniranja upravnih organa određenim »prisiljavanjem« na postupanje jer organi upravni akt zapravo moraju izraditi uvijek kad ne žele uvažiti zahtjeve stranke. U pozitivne strane takvog pristupa rješavanju problema ćutanja organa uprave svakako pripada i rasterećenje drugostepenih organa i upravnih sudova do koje pozitivna fikcija svakako dovodi. Takvo disciplinovanje organa javne uprave u postupanju i njihovoj efikasnosti nesumnjive su prednosti ovako postavljene fikcije, no mogući su i nedostataci.
Prvi problem primjene pozitivne fikcije javlja se ako npr stranka svoj zahtjev zasniva na nerealnim ili nezakonitim traženjima, a da ćutanje organa dovede po fikcijom do rješenja pozitivnog za stranku.
Takođe, pozitivna fikcija može narušiti i pravnu sigurnost same stranke, jer nema pismenog pravnog akta, jer nije od male važnosti što se stranka ako ima ”papir u ruci” može u pravnom životu s takvim pismenim aktom legitimisati prema trećima i na taj način dalje ostvarivati neka lična prava. Kad se primjenjuje pozitivna pravna fikcija, akta nema niti će ga ikada biti – on će zauvijek ostati samo u svijetu pravnih fikcija.
Nadalje, pozitivnoj fikciji može se prigovoriti i neobaziranje na načelnu procesnu jednakost stranaka. Zamišljeni činjenično istovjetni zahtjevi stranaka na koje se primjenjuje ista materijalna pravna norma mogu u slučajevima gdje se primjenjuje pozitivna fikcija imati potpuno različitu sudbinu. Jedni da dobiju po osnovu proteka roka, a drugi da budu odbijeni na osnovu istih činjenica. Ako se tome doda da ćutanje uprave protivpravno ponašanje uprave, od koje bi neko mogao imati ”koristi”. Zbog navedenih okolnosti, koje dovode do ozbiljnog narušavanja načela pravne sigurnosti, pozitivna fikcija u modernim je pravnim sistemima izuzetak.
Fikcija koja se nalazi suprotnom polu od prethodno opisane fingira odbijanje svih postavljenih zahtjeva stranke. Takvom je fikcijom, znači, stvoren za stranku u cijelosti negativan akt. Negativna je fikcija kao pravilo za rješavanje slučajeva ćutanja uprave prihvaćena još u drugoj polovini 19. vijeka u francuskom pravu. Negativnu fikciju kao pravilo nakon Francuske počeli su razvijati i primjenjivati i drugi pravni poredci, dok se pozitivna fikcija prihvata tek izuzetno.
Do negativne se fikcije dolazi posmatrajući ćutanje uprave kao okolnost koja nikako ne može izmijeniti pravnu poziciju stranke, ali koja mora omogućiti stranci daljnje ulaganje pravnih lijekova, a i omogućiti sudsku zaštitu od ćutanja organa. Nadalje, primjenjujući tu fikciju, stranci je, pridržavajući se jednog od osnovnih ustavnih i zakonskih načela – prava na žalbu, nužno omogućiti zaštitu pred drugostepenim organom. Takođe, takva fikcija pridaje ćutanju upravnih organa određeni sadržaj, a to će stranci omogućiti da u slučaju ćutanja drugostepenog organa svoja prava zaštiti i u upravnosudskom postupku.
No, bez obzira na činjenicu da odgovara na velik broj pitanja koja sa sobom nosi ćutanje organa javne uprave, negativna fikcija pretrpjela je i trpi dosta oštre kritike. Stranka je, tvrdi se, nesumnjivo u goroj pravnoj poziciji – nepotrebno je i nepovratno izgubila na vremenu, a možda je i pretrpjela štetu. S druge strane, organ javne uprave u boljoj je poziciji od stranke jer nije gubio vrijeme na rješavanje zahtjeva stranke, nije trošio nikakav rad i energiju te nije imao nikakvih troškova.
Nadalje, logički je i pravnotehnički neodrživo povezivati ćutanje uprave s negativnim rješavanjem u uzročno-posljedičnom nizu. Takvim postupkom zakonodavac povezuje nečinjenje organa javne uprave (ćutanje) s određenim činjenjem organa (negativno rješenje), čime se stvara fikcija koja nije u interesu građana, već upravo suprotno u interesu javnoupravne vlasti. Takođe, tvrde dalje kritičari, primjenjujući negativnu fikciju, pravni sistemi kreću od pogrešnog stanovišta apriorne neosnovanosti zahtjeva stranke, odnosno birokratske konstrukcije da je uprava uvijek u pravu te da građani subjektivna prava ostvaruju samo milošću administracije. Sistem negativne fikcije je, zapravo, proizvod stanja državne uprave s kraja 19. vijeka te ne odgovara današnjem stupenu razvoja države i uprave.
Takođe, negativnoj se fikciji prigovara da osujećuje strankino pravo na rješavanje u dva stepena (ako to ona, jasno, žalbom zahtijeva). Jer na osnovu ćutanja prvostepenog organa, po žalbi se u drugom stepenu samo može dobiti priznavanje ili zaštitu materijalnog prava stranke, dok procesno pravo na odlučivanje u dva stepena ostaje neostvareno.
Daleko su najoštrije kritike upućene sistemu negativne fikcije one koje tvrde da se tim sistemom ignoriše protivpravnost neaktivnosti organa i njegovog ćutanja te da taj sistem zapravo legalizira nezakonito postupanje uprave.
Ako se pravni poredak ne prikloni opisanim fikcijama, se na raspolaganju mu je i mogućnost da ćutanju uprave ne pridaje nikakvo značenje – pozitivno ili negativno, već se jednostavno ćutanje prihvati kao činjenicu na osnovi koje će se onda dalje tražiti podesno sredstvo zaštite stranke. Tako se ćutanje upravnog organa smatra razlogom za devoluciju višemu organu. On se, tako, u prvom redu može primjenjivati samo kad u okvirima upravne hijerarhije postoji organ na koji bi se moglo prenijeti rješavanje po zahtjevu stranke, što, dakako, onemogućuje pravnu zaštitu stranke, u okvirima uprave, kad je organ koji rješava po zahtjevu stranke ujedno i najviša instancija (ministarstvo). Drugi je ozbiljan nedostatak što se nepriznavanjem ćutanju ikakva kvalifikatorna sadržaja stranci onemogućuje traženje upravnosudske zaštite. Upravni je spor u osnovi spor o zakonitosti upravnih akata te njegovo, za tužioca, uspješno okončanje pretpostavlja i postojanje upravnog akta i njegovu nezakonitost, pa makar samo i u svijetu pravnih fikcija.
Zato ćutanje uprave pojava je koja u velikoj mjeri narušava osnovne vrijednosti i načela prava: pravnu sigurnost, jednakopravnost i pravednost. Posljedice koje ćutanje uprave može proizvesti često su za društvenu zajednicu puno opasnije i teže od nezakonitih aktivnih činjenja javne uprave. Stoga je toj pojavi potrebno posvetiti značajnu pažnju i pokušati pronaći putove koji bi mogli dovesti do njezina nestanka. Iako rješenje toga problema zavisi od mnogo činioca, normativna podloga zaštite građana od ćutanja uprave od presudne je važnosti.
U crnogorskom pravnom poretku treba razvijati dalje institut zaštite stranaka od ćutanja uprave na osnovu negativne fikcije kao pravilu, dok se sistem pozitivne fikcije primjenjuje u slučajevima dobijanja raznih odobrenja za obavljanje djelatnosti, dozvola za investiranje, za gradnju i sl. jer tu u javnom interesu. Takav je sistem zaštite kvalitetan osnov koji je potrebno dosljedno primjenjivati i razvijati i na neke druge oblasti.
Isto tako, osim što je institut potrebno pravnotehnički doraditi, postoji i prostor za pojačavanje zaštite stranaka uvođenjem i materijalne odgovornosti javne uprave za propuštanje donošenja rješenja u zakonom predviđenim rokovima. Takva odgovornost može se utvrđivati i jednostavnim propisivanjem novčanih sankcija i posmatranjem ćutanja uprave kao okolnosti koja može dovesti do odgovornosti za štetu javne uprave ili gubitka posla za državnog službenika koji vodi postupak. S obzirom na navedene posljedice koje ćutanje uprave može imati, taj je zadatak izuzetno važan. Podređeni položaj građana koji trpe zbog neefikasnog rada javne uprave u modernim pravnim sistemima i poredcima nedopustiv.